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I PARERI DEL CSM SULLA PROROGA AL PROCURATORE ANTIMAFIA
Di Loredana Morandi (del 28/01/2005 @ 21:05:43, in Magistratura, linkato 333 volte)

I pareri espressi sul decreto legge che dispone la proroga dell'incarico all'attuale Procuratore Nazionale Antimafia sono due: il primo votato a larga maggioranza dall'assemblea, che ha avuto come relatori i membri togati Marini, De Nunzio e Fici, ed il secondo parere B redatto dai membri laici con relatore il prof. Spangher.

1) - Nota in data 11 gennaio 2005 del Ministro della giustizia con la quale trasmette, per il parere, copia del decreto legge n. 314 del 30 dicembre 2004, approvato dal Consiglio dei Ministri in data 29 dicembre 2004 concernente "Proroga dei termini" con riferimento alle norme contenute nell'articolo 2.

Proposta "A", che ha conseguito cinque voti a favore
(relatori Dottori MARINI, DE NUNZIO e FICI)

1. Il Ministro della giustizia, con nota dell'11 gennaio 2005, ha chiesto, ai sensi dell'art. 10, secondo comma, della legge 24 marzo 1958, n.195, un parere sul disegno di legge n. 5521 di conversione del decreto legge 30 dicembre 2004, n. 314, dal titolo "Proroga di termini", pubblicato sulla G.U. del successivo 31 dicembre. Detto decreto all'art.2 dispone che: "Il magistrato preposto alla Direzione nazionale antimafia alla data di entrata in vigore del presente decreto continua ad esercitare le proprie funzioni fino al compimento del settantaduesimo anno di età".
Nella Relazione che accompagna il disegno di legge di conversione si legge che, "anticipando in tal modo i contenuti di una specifica disposizione inserita nel disegno di legge di riforma dell'ordinamento giudiziario (A.C.4636)...ad evitare la vacanza nell'Ufficio dopo la data di scadenza (14 gennaio 2005) dell'incarico del magistrato attualmente in carica, già prorogato una volta, ed, in ragione della gravità della situazione determinata dall'attività criminale in alcune zone del Paese, il decreto proroga la durata dell'incarico dell'attuale Procuratore nazionale antimafia al compimento del settantaduesimo anno di età (1 agosto 2005)".

2. Quanto appena riferito impone di richiamare il giudizio di inopportunità - ancora di recente formulato dal Consiglio in occasione dei pareri espressi su diversi provvedimenti normativi - del ricorso allo strumento della decretazione di urgenza in materia ordinamentale. Per la sua delicatezza e complessità la legge di ordinamento giudiziario è stata disegnata dal Costituente come 'legge organica' (si veda la riserva contenuta nell'art.108 della Costituzione), che richiede interventi di riforma meditati e non settoriali che non sono compatibili con i tempi ristretti della discussione parlamentare sui disegni di legge di conversione.

3. Va poi osservato che la natura ed i compiti istituzionali della DNA e la sua organizzazione, che prevede la presenza di un magistrato con compiti vicari, consentono di escludere che il rispetto di tempi fisiologici nella sostituzione del magistrato preposto comporti la perdita di operatività della struttura e renda necessario un intervento emergenziale. A questo proposito si ricorda che, essendo nota la scadenza del secondo e non prorogabile incarico dell'attuale Procuratore nazionale antimafia, il Consiglio con deliberazione del 4 novembre 2004 ha provveduto a pubblicare anticipatamente il posto che si sarebbe reso vacante alla data del 15 gennaio 2005. Il termine per l'inoltro delle domande è scaduto il giorno 6 dicembre 2004 (così individuandosi definitivamente i magistrati legittimati al concorso) e la susseguente procedura è già all'esame della competente Commissione referente. Tale attività, condotta in attuazione delle esclusive attribuzioni consiliari in tema di assegnazioni e trasferimenti dei magistrati (art. 105 Cost.), è prossima alla definizione ed alla conseguente designazione del nuovo dirigente dell'Ufficio. In questo contesto la proroga, quanto meno per i tempi e le modalità fissati dal decreto legge, non sembra rispondere a criteri di necessità.

4. Passando all'esame dei contenuti del decreto legge, si rileva in primo luogo che la disposizione contenuta nell'art.2 ha evidente carattere di eccezionalità e si colloca in posizione anomala all'interno del sistema ordinamentale. E, infatti, sotto un primo profilo essa si caratterizza per interessare non "il magistrato preposto" alla DNA, ma esclusivamente colui che lo è alla data di entrata in vigore del decreto legge, così che la disposizione non è destinata ad applicarsi successivamente al 1 agosto 2005, e non interesserà i magistrati che rivestiranno successivamente detto incarico. Sotto un secondo profilo, la disposizione individua come data di cessazione dell'esercizio delle funzioni (prorogate) non il momento in cui verrà meno l'esigenza da soddisfare, ma il compimento del settantaduesimo anno di età da parte di quel magistrato. Si tratta, fra l'altro, di termine che non corrisponde né alla ordinaria età pensionabile dei magistrati (settanta anni) né alla diversa età oggi raggiungibile a seguito dell'art. 34, co.12 della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (settantacinque anni). Va ricordato che la natura peculiare della DNA giustificò la scelta del legislatore del 1991 di introdurre per la prima (e per ora unica) volta la temporaneità dell'incarico direttivo, 2 con una disposizione (l'art. 76-bis, co. 3 del R.D. 30 gennaio 1941, n.12, come modificato dal d.l. 20 novembre 1991, n.36 e successiva conversione) che porta ad escludere che allo scadere del secondo quadriennio sia possibile una proroga nelle funzioni mediante il ricorso ai provvedimenti amministrativi che il Ministro può assumere in via ordinaria ai sensi dell'art.10 dell'ordinamento giudiziario (cfr. parere dell'Ufficio Studi n.397/96 del 31.10.1996). La non riconducibilità della disposizione alle ordinarie norme in tema di ordinamento giudiziario la priva, dunque, di valore sistematico anche con riferimento al carattere temporaneo dell'incarico oggetto dell'art.76-bis ordinamento giudiziario, e fa di essa un unicum. Nessun precedente può essere rinvenuto, neppure nei decreti legislativi n. 24 e n. 77 del 1990, che conservarono alcuni magistrati nelle funzioni di giudice istruttore, abolite dal nuovo codice di rito, ma lo fecero con riferimento esclusivo a situazioni processuali specifiche ed ancorate a dati di fatto obiettivi. La norma in esame, invece, assume un significato e una portata che non possono essere condivisi nel momento in cui la legge di riforma dell'ordinamento giudiziario intende introdurre, avendo sul punto ricevuto una valutazione favorevole nei pareri espressi dal Consiglio superiore della magistratura, la temporaneità degli incarichi direttivi come prescrizione di ordine generale.

5. La disposizione contenuta nell'art. 2 del decreto legge ha dunque carattere eccezionale e non sistemico (elementi non presenti in interventi certamente incidenti sulla gestione consiliare dei magistrati, ma aventi portata generale e "di sistema", quale la legge che ha innalzato l'età pensionabile da 72 a 75 anni), ed altera la previsione contenuta nella disposizione generale dell'art. 76-bis citato fino ad incidere sulle competenze consiliari. Dall'insieme di tali circostanze il Consiglio desume l'esistenza di un potenziale contrasto con il contenuto dell'art. 105 della Costituzione, che riserva all'organo di governo della magistratura le deliberazioni in tema di assegnazioni e trasferimenti dei magistrati: materia, questa, in cui vanno ricompresi non solo la procedura ed i contenuti della deliberazione, ma anche la garanzia dell'assenza di interferenze sull'efficacia della volontà formalizzata dal Consiglio stesso. Sotto tale profilo, viene in evidenza il fatto che la proroga nelle funzioni è ancorata all'età del magistrato e non alle esigenze di effettiva copertura dell'ufficio, così condizionandosi la prossima deliberazione consiliare di nomina del Procuratore nazionale antimafia con riferimento, quanto meno, ai tempi di esecuzione.

6. Gli accennati profili di incostituzionalità potrebbero essere in concreto superati, o comunque contenuti, da una interpretazione adeguatrice della disposizione, che valorizza la circostanza che la disposizione in esame non modifica il termine massimo dell'incarico previsto dall'art. 76-bis citato né, tanto meno, costituisce nuovo incarico, ma, introducendo una deroga eccezionale e transitoria, consente al magistrato in carica di restare nelle proprie funzioni per un periodo che dovrebbe coprire i tempi di individuazione e destinazione del nuovo dirigente. Si può così ritenere che la proroga delle funzioni non incida in modo ablativo sulle procedure di destinazione e trasferimento relative al posto di Procuratore nazionale antimafia, che - pur con i limiti sopra indicati - restano in tal modo nella sfera del Consiglio superiore della magistratura ai sensi dell'art. 105 della Costituzione. Questa lettura dell'art. 2 del decreto legge in esame si pone del tutto in linea con le finalità indicate dal legislatore, in quanto soltanto la possibilità per il Consiglio di portare a conclusione la procedura concorsuale in atto risulta compatibile con la scelta di conservare transitoriamente l'attuale magistrato dirigente nelle funzioni svolte per evitare un periodo di vacanza al vertice della struttura."

Proposta "B", che ha conseguito un voto a favore
(relatore Prof. SPANGHER)

1. Il Ministro della giustizia, con nota dell'11 gennaio 2005, ha chiesto, ai sensi dell'art.10, secondo comma, legge 24 marzo 1958, n.195, un parere sul decreto legge 30 dicembre 2004, n.314, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2004, dal titolo "Proroga di termini", relativamente alla disposizione di cui all'art. 2, che così stabilisce: "Il magistrato preposto alla Direzione nazionale antimafia alla data di entrata in vigore del presente decreto continua ad esercitare le proprie funzioni fino al compimento del settantaduesimo anno di età". Nella Relazione che accompagna il d.d.l. di conversione, dopo aver premesso che, ai sensi dell'art.76-bis r.d. 30 gennaio 1941, n.12, nel testo risultante dalla modifica operata dal decreto legge 20 novembre 1991, n.367, l'incarico di Procuratore nazionale antimafia ha la durata di quattro anni e può essere rinnovato una sola volta, la previsione è giustificata dal fine di "evitare una vacanza dell'Ufficio dopo la data di scadenza (14 gennaio prossimo) dell'incarico del magistrato attualmente in carica, già prorogato una volta, ed in ragione della gravità della situazione determinatasi dall'attività della criminalità
organizzata in alcune zone del Paese", precisandosi che la proroga dell'attuale Procuratore fino al compimento del suo settantaduesimo anno di età avrà termine alla data del 1 agosto 2005. La previsione è suscettibile di considerazione sotto vari profili, alcuni dei quali anche adombranti rilievi in punto di costituzionalità. A tale proposito, tuttavia, con riferimento all'intervento normativo attraverso la decretazione d'urgenza in  materia ordinamentale, non può non farsi notare come la previsione qui considerata riproduca la norma già presente nella legge delega di riforma dell'ordinamento, approvata dal Parlamento, a seguito di vari passaggi in Commissione ed in Aula che, pur rimandata alle Camere dal Capo dello Stato per una nuova lettura, non è stata oggetto di rilievi né in quella occasione, né in quella della sottoscrizione del provvedimento di urgenza.

Per quanto attiene ai requisiti di necessità ed urgenza non può non evidenziarsi come il Consiglio Superiore della Magistratura non sia pervenuto nei termini di legge ad una proposta da sottoporre al concerto del Ministro per la successiva trasmissione della scelta del Procuratore nazionale antimafia al Plenum per le sue determinazioni finali. Va, per onestà, ricordato, come una iniziale proposta di bando del posto di Procuratore sia stata differita dallo stesso C.S.M. E' indubbiamente vero che alla carenza di titolarità si potrebbe supplire con la reggenza, ma non può non riconoscersi come non sia arbitrario ritenere che l'ufficio di cui si tratta necessiti, in una situazione della criminalità come quella attuale, di una direzione da esercitare nella pienezza dei poteri e delle funzioni. Sarebbe stato allora possibile - si afferma da taluno - fissare quale diversa scadenza - riconoscendo implicitamente, in tal modo, sia il presupposto legittimante la proroga sia l'urgenza della stessa - il momento della nomina del nuovo PNA. Questa scelta avrebbe, tuttavia, avuto l'inconveniente di rimettere alle dinamiche consiliari ed ai tempi del concerto la presa di possesso dell'ufficio da parte del nuovo titolare, facendo di fatto venir meno la peculiarità temporale di questo incarico che il legislatore ha voluto riservare alla propria competenza. La formulazione legislativa suscita, invece, non poche incertezze in ordine al preciso significato da attribuire alla proroga. Invero, le espressioni usate dal legislatore sembrerebbero privilegiare la tesi della protrazione dell'incarico del soggetto attualmente titolare dell'ufficio. Questa lettura dell'art. 2 del d.l. citato se ha il pregio di conservare la validità del concorso in atto, non elude alcune questioni di legittimità, pur potendosi parlare di una norma di ius singulare. La diversa interpretazione ovvero una diversa formulazione della proroga ancorata a termini oggettivi ovvero ad una generalizzata rimodulazione dei periodi di permanenza nell'incarico, se avrebbero il pregio di superare gli ipotizzati profili di illegittimità, aprirebbero inevitabilmente gli scenari delle questioni sottese ad un nuovo bando, connesso alla nuova vacanza così determinatasi."